中图分类号：F812文献标识码：A
内容摘要：民生问题的解决关乎民众切身利益，这就要求政府必须扎实推进民生财政建设。相对于无限的民生需求，有限的财力又要求政府选择合理的支出原则，科学地配置资源以实现社会利益的最大化。本文通过对“民生层级分布原则”进行剖析，提出了在我国现阶段民生支出的基本原则以及政策取向。
关键词：民生支出原则层级分布理论
民生财政支出原则的理论分析
（一）民生财政支出项目层级的构成
我国学术界关于民生支出原则的探讨以马海涛、和立道（2010）的层级分布原则为代表。他们认为，财政保障民生应以民生支出项目的“层级分布”为依据，并提出了民生财政支出项目层级构成，即第一层为基础教育、就业与社保、医疗卫生、收入分配等是从关乎人们生存和维持生计的最基本条件和技能培养来看的；第二层为高等教育、计划生育等是从人们正常生活的条件来考虑的；第三层为文化、体育、传媒等是从改善人们的生活质量来考虑的；第四层为环境保护、生态建设等是从可持续性发展来考虑的；第五层为社会管理是从整个社会稳定的角度来看的。民生支出应按照由底层到高层的顺序，在满足最底层的基础上进行逐级提升，这就是民生支出的层级原则。
（二）民生支出层级的差异性
笔者认为，民生支出的层级安排在一定程度上对于民生支出的指导是有意义的。保障民生应有先有后、有取有舍，如基础教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域是人民生活最需要的，也是政府必须首要提供给民众的福利。但是，这种层级安排只是从整体上、从宏观上对民生需求进行了排队，当考虑到民生需求的区域差异以及各级政府财权与事权不同之后，如果按照上述层级原则安排民生支出，就会过于牵强附会。
首先，中央政府与地方政府同为民生财政支出主体，但在民生领域的职能分工不同。根据财政支出理论，财政对公共产品的提供应当按照公共品性质的不同由不同层次的政府部门来提供（吴美华，1999）。一般来说，公共产品受益的空间层次是公共产品的划分依据。公共产品受益范围遍及全国的属于全国性公共产品，应由中央政府提供。公共产品受益范围局限在某一区域的，例如地方治安、城市消防、市政建设、教育福利设施等，应由受益范围相应级次的政府提供。此外，某些具有外部性以及地方政府没有能力提供的公共产品，例如高等教育、跨地区性的大型工程项目等，应由中央和地方共同提供。在主要民生产品中，基础教育、社会保障、公共卫生服务、基本医疗服务、收入分配、环境保护以及生态建设的受益范围遍及全国，属于全国性民生产品，应由中央政府提供，而就业保障、高等教育和技能教育、住房保障、文化、体育等的受益范围只是本地区，包括大到某个省、自治区或直辖市的行政辖区，或者小到街道、村镇等地区，应由对应层级的政府提供。这样看来，如果依据民生支出层级原则，试图推广到所有级次的政府，显然是不合适的。
其次，各区域的经济发展水平不一，民生需求各异，民生支出也不同。我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平以及经济结构差别比较大，尤其是东部与西部地区间的差异。根据有关的分析，由于各地区自然经济条件的差别，近年来东西部地区间经济发展差距不断扩大，同样在财政支出结构和总量上也存在一定的差异。在民生产品中，华东区在城市维护费、文教科学卫生事业费、教育事业费等支出占据比重较大，西南西北区在支援农村生产、农林水利气象事业费、行政管理费等支出比重较大，如表1所示。表1通过对比说明西部地区的财政支出保障基本民生需求的特征更加明显。
因此，可知民生支出项目的安排应建立在充分衡量各级政府职能与各区域差异的前提下，而按照民生支出项目的“层级分布”进行排队的方式并不全面。
（三）民生财政支出的其他原则
基于以上分析，本文在“层级分布”原则的基础上，对民生支出的其他原则进行分析：
1.受益范围原则。根据公共产品分配理论，中央与地方政府事权分工主要依据提供公共产品的不同性质而决定，凡受益对象为全国民众或影响国家整体利益的产品，应为中央政府提供；凡受益对象为某区域民众或影响地方利益的产品，应为地方政府提供。同理，在民生产品的分配上，中央政府应负责支出那些影响整个国家和民众的民生项目，例如基础教育、基础医疗与卫生、基本养老保险等全国性受益的项目；地方政府应支出那些受益范围只限于本地区的民生项目，例如就业保障与失业保险、高等教育和技能教育、住房保障、文体设施、地方环境保护等地方性受益的项目。此外，对于某些具有外部性以及地方政府没有能力提供的公共产品，例如高等教育或跨地区性的大型公共工程项目等，应由中央和地方共同提供。
2.顺应需求原则。由于民生泛指与人们生活相关的一切领域，所以与人们生活密切程度成为提供民生项目的准则之一，政府决定支出的具体项目以及优次顺序应与人们对该项目的需求程度相一致。近几年来，我国各级政府对民生财政支出的规模不断增长，并呈现出以民生需求为导向，进行民生财政资源配置。这是符合民生支出自身特征的。但是我国的支出安排缺乏系统性与主动性，更多是以查缺补漏模式进行配置资源。理论上说，“跟着需求走”既是符合政府弥补市场缺陷的需求，又符合民生支出的自身属性，但是考虑到我国各级政府尚未建立民生需求传导机制，这种方式是值得商榷的。缺乏民生需求的信息表达与反馈机制，意味着存在信息的不对称和不充分现象，政府则不能及时了解民众的需求是什么，有多少需求，以及需求的瞬间变化，这不仅影响政府提供民生产品的有效性，还弱化了财政资源利用的效果，甚至造成浪费。所以在没有建立完善的需求传导机制之前，“顺应需求原则”只能依靠媒体舆论或者民意呼声，这可能导致民生需求误读或滋生腐败，从而造成财政资源的浪费。
3.与经济发展相适应原则。财政支出的物质基础是国内生产总值（GDP），国内生产总值取决于一国生产力和经济发展水平，所以民生支出方向与规模不能脱离整个社会经济和生产力发展水平；同理，地方民生财政支出要与地方社会生产和经济发展水平相适应（何剑敏，1997）。一般地，所谓“适应”的标准是指与国际平均水平以及同发展阶段国家的水平相比较。
综上所述，以上三个原则分别从民生支出范围与责权划分、支出内容与次序以及支出规模上进行了规范，以期对现阶段我国民生支出实践提供参考。
推动我国民生财政建设的政策建议
（一）强化财政支出结构管理，为民生支出提供资金保障
“以民为本”执政理念提出以来，我国建设型财政局面被打破，同时财政职能范围及其支出结构开始进行相应调整，但是许多应由市场提供的商品和有社会负担的支出仍然由财政承担，而一些由财政安排的支出则缺乏资金保障。例如，事业单位转制后，政府仍包揽着一些可以通过市场机制提供的社会服务或对此类事业单位支付资金补助；行政经费支出方面一直处于膨胀状况，其占预算总支出的比重已由1998年的14.8%上升至2006年的18.7%，此外还要包括74%的预算外资金。这些支出不仅挤占了急需的民生支出项目，还暴露出财政支出结构管理存在的问题。财政支出管理包括很多方面，如不同类型支出的结构情况，中央支出与地方支出的结构情况，地区间支出结构情况等。在考察财政支出结构是否合理时，主要考虑两个方面：一是国家所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标；二是财政支出各项目间的相对增长速度（丛树海，2003）。对民生支出而言，强化财政支出结构管理，先要按照目前我国经济政策目标，在增加民生支出同时逐步调整和理顺与其他类支出的比例关系。重点压缩行政管理支出，根据政府履行的各项职能需要确定相应的行政管理支出，提高行政管理支出的使用效率；同时着力建立稳定、职业、高效的国家公务员队伍，只有完善公务员制度，才能使行政管理支出规范在合理的范围之内。其次加强各级政府民生支出的权责管理，合理确定中央和地方的职能范围，处理好中央财政和地方财政间的关系。界定各级政府民生支出范围是减少“越位”与“缺位”的必要条件，此方面在今后需要不断改进和完善。
（二）深化民生建设，减少政府决策与执行偏差
政府的基本职能是弥补市场机制的缺陷，为满足社会的共同需要而提供公共品。为更好履行职责，政府就必须在提供公共品的决策过程中，更好地反映社会公众的需要。由此在财政资金的使用方面，尤其是民生支出方面更应如此。由上文分析看出，政府决定支出的民生项目以及优次顺序应与人们对该项目的需求程度相一致，所以在民生支出的过程中应与群众建立起信息传导和约束机制，在事前决策、事中监督、事后反馈等环节深化民主建设，充分了解民意。一方面，在制定支出政策之前，应当有一定数量的经济学家、政治学家和普通民众听政议政，这样既能够从理论上判断出某民生项目是否科学，又能从实践中判断出其是否合理。另一方面，建立财政支出外部约束机制。可以设立专门的监管机构，以约束财政支出的有效性，保证公共利益不受损害或者防止以权谋私等现象。民众拥有该机构的最终决策权，该权利受到法律保护。此外，除了外部监督机制以外，政府内部必须有一个可以纠正失误、评价效果的评价与反馈机制，这样才能在满足民生需求的整个过程中及时纠正失误、肯定效果，形成自身的良性循环。
（三）健全预算监督体系，实现对民生支出信息化、法制化监管
预算监督主要是指对各级政府财政预算的财务收支活动的监督，是支出管理和控制的重要手段。目前，我国由人大行使对政府财政行为的监督职能，但是由于预算监督涉及范围较广，专业性较强，所以在预算监督部分仍存在不能全面审查、流于形式等问题，这从整体上影响了监督效果。面对我国经济社会的不断发展，民生需求渐趋复杂，财政数据日益增多，在民生支出管理方面更为艰难。因此，预算监督机制亟待完善。本文建议形成信息化、法制化的完整预算监督体系可以利用计算机互联网技术，在全国范围内建立一个各级政府民生活动的信息网络系统，对财政收支进行动态监控。同时，对整个预算和支出监管过程进行法制化管理，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。处于市场经济初期的我国，机制体系的不健全导致平等竞争的市场规则遭到破坏，以权谋私、非法谋利现象多有发生，单单依靠管理者的自律不能解决这一问题，完善的制度是必要的。因此，在保护公共利益的立场上，应构建财政活动的法律保障，推行法制化管理，这样才能使财政活动更加有效，也才能使民生支出落到实处。
参考文献：
1.吴美华.财政支出原则及其在我國的现实选择[J].当代经济研究，1999（11）
2.丛树海.财政支出学[M].中国人民大学出版社，2003
3.地方财政支出的实证分析及管理对策[EB]..cn/qkpdf/sysd/sysd201218/sysd20121824-1.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文